关键词：家长合作社；托育团结合作社/多方利益相关者合作社；互助型托育组织；特别法人；托育服务法
目次 一、引言 二、托育合作社的界定 三、我国立法引入托育合作社组织形式的正当性 四、我国托育合作社社员制度 五、我国托育合作社治理结构 六、我国托育合作社发展支持制度 七、结语
一、引言
《中华人民共和国托育服务法》（以下简称《托育服务法》）正在制定。《托育服务法（草案）》第9条规定，“国家鼓励社会力量通过设立托育机构、提供场所、捐赠、志愿服务等方式支持托育服务发展”。由社会力量设立的托育机构，就是通常所说的民办托育机构。从实践来看，我国当前的托育服务事实上主要由民办托育机构提供（如2023年全国民办托育机构占全部托育机构的89.5%）。但同时，我国民办托育机构又普遍面临利益相关者“不合作”困境。
任何组织都有多个能够影响该组织或受该组织影响的利益相关者。我国民办托育机构也不例外，其典型的利益相关者有四方：一是投资人或举办者，其为民办托育机构的所有者或控制人；二是客户（家长）；三是员工（如保育员）；四是支持者（如政府、社区、社会组织与志愿者）。同时，这四方利益相关者又各有自己的利益追求：营利性托育机构的投资人主要追求最大化投资回报，非营利性托育机构的举办者则主要追求社会效益（同时关心成本收益）；客户最关心的是获得质优价廉的托育服务；员工希望从事体面劳动且获得尽量高的报酬；支持者追求的主要也是社会效益。正因这四方利益相关者的利益追求并不一致，以投资人和举办者作为所有者或控制人的民办托育机构就容易遭遇其他三方利益相关者的“不合作”。
实证研究表明，我国民办托育机构普遍面临利益相关者——客户、员工和支持者——“不合作”困境：在客户方面，“来自家长的服务压力”大；在员工方面，“师资招聘难与师资不稳定”；在支持者方面，来自政府的支持明显不足而来自其他支持者的支持几乎没有。同时，这种普遍的“不合作”困境又导致了普遍的“生存困境”：在“被访15家民办机构中，没有一家处于明显盈利状态”；况且，“从现有研究和报道来看，无论是营利性还是非营利性民办托育机构，经营稳定性都较差、倒闭风险较大”。
此外，国务院的一份报告亦进一步证实了利益相关者“不合作”现象的普遍性。就客户而言，由于民办托育机构的服务收费同其“支付能力和期待存在较大差距，许多有送托需求的家庭望而却步”，由于“托育服务质量良莠不齐，不敢托、不放心的现象较为普遍”；就员工而言，“薪酬待遇水平普遍较低，职业归属感不强、吸引力不够，从业人员流失率高”；就支持者而言，一些地方政府“支持措施落地慢，短板弱项多”。在如此境况下，我国民办托育机构运营成本难降，“约七成处于亏损状态”。
从内生性视角来看，我国民办托育机构面临利益相关者“不合作”困境主要源于当前民办托育机构所登记的法定组织形式——无论是在民政部门登记的民办非企业单位（或社会服务机构法人），还是在市场监督管理部门登记的公司、独资企业以及合伙企业等——本身都缺乏对多方利益相关者进行利益协调的机制。综观其他市场经济国家，自20世纪初开始，随着越来越多的女性加入劳动力大军，一种民办互助型托育机构——托育合作社——逐渐兴起。在我国，具备托育合作社基本特征的互助型托育组织在实践中也大量涌现。托育合作社不仅自带利益相关者“利益协调”机制，而且能够有效提供托育服务。不过，迄今为止国内研究对于托育合作社几无涉及。基于上述，本文拟先对托育合作社进行界定，进而论证我国立法引入托育合作社组织形式的正当性，再就托育合作社立法相关问题展开探讨。
二、托育合作社的界定
（一）托育合作社的基本类型
托育合作社是由有共同托育服务需求的家长设立的“合作制”托育机构，家长为合作社的社员。由于托育合作社的家长社员就是合作社所“生产”的托育服务的接受者（消费者），因而托育合作社在类别上归属消费者合作社。进一步看，托育合作社按其社员构成的不同又可以分为两类：仅由家长设立的家长合作社（以下简称“家长合作社”）和由家长与其他人共同设立的团结合作社（以下简称“托育团结合作社”）。
1.家长合作社。家长合作社（parent cooperative）是托育合作社中最常见的类型，也称儿童保育合作社（childcare cooperative）、合作制托儿所（co-operative childcare/nursery）、学前合作社（preschool cooperative）、家长参与式托儿所（parent participation nursery school）等。家长合作社的社员即家长，且也仅限于家长。在英国，由家长所有的“独立的合作制托儿所已存在多年”。在美国，家长合作社的历史可以追溯到1916年，当时芝加哥大学的一群母亲组织了一个合作社，旨在为她们的幼儿提供社交和教育体验，并让她们有空闲时间从事志愿活动。2007年，全美儿童保育合作社已达到1096家。瑞典第一个家长合作社于20世纪70年代由家长发起设立。目前瑞典成为世界上家长合作社最常见的国家之一。2012年的一份研究表明，瑞典“10%至15%的儿童保育由主要依赖家长参与的家长合作社提供”。在其他市场经济国家，不论发达与否，都可以看到家长合作社。
2.托育团结合作社。团结合作社（solidarity cooperative）即多方利益相关者合作社（multi-stakeholder cooperative），有的国家也称社会合作社（social cooperative）或社会团结合作社（social solidarity cooperative），是由同一个组织的两个或多个“利益相关者”团体——包括消费者、生产者、工人、志愿者或普通社区支持者——的代表进行治理的合作社。团结合作社是一种正在世界范围内兴起的合作社类型，“在过去的二十年里，欧洲和北美部分地区修订或制定了立法，以促进多方利益相关者合作社的发展以及实现多方利益相关者合作社发展的正规化”。典型如1991年意大利颁布关于社会合作社的法律，1998年葡萄牙颁布规范“社会团结合作社”的法律，1997年加拿大《魁北克省合作社法》设专章规定“团结合作社”。2001年，法国也参考意大利社会合作社创建了自己的团结合作社，以此来满足特定社区所有成员的利益。
今天，许多欧洲国家越来越多地使用团结合作社模式。在北美洲，团结合作社成为加拿大魁北克省发展最快的合作社类型，美国对这种形式的合作社也越来越感兴趣。值得一提的是，尽管“一些合作社观察家担心多方利益相关者模式可能导致高昂的交易成本，并预测其会失败。然而，有趣的是，加拿大最近的研究表明，这些结论没有得到实证证据的支持，在很多个不同的领域，多方利益相关者合作社正在蓬勃发展”。
托育团结合作社是团结合作社组织形式在托育领域的实践。与家长合作社一样，托育团结合作社的客户（家长）即社员。不同的是，托育团结合作社的社员不限于家长，其常见社员还有员工、支持者等。在美国，“儿童早教项目也可以组织成多方利益相关者合作社，将最关心儿童福祉的群体——家长和工作人员——聚集在一起，......多方利益相关者合作社——斯坦福社区儿童中心自1969年成立以来一直存在”。在加拿大魁北克省，目前注册的500多个团结合作社中就包含了从事儿童保育的团结合作社。在瑞典，提供儿童保育的合作社既有由父母管理的家长合作社，也有（保育）工人合作社，还有“一些多方利益相关者合作社”。
（二）托育合作社的法律属性
一个组织的法律属性由该组织的目的决定，因此，界定托育合作社的法律属性先要分析托育合作社（含家长合作社和托育团结合作社）的目的。
其一，家长合作社的目的是互助。在与自然的斗争和与同类的竞争中处于弱势地位的个体，只有互助才能生存或过得更好，合作社就是市场经济条件下弱者（社员）互助的组织形式。社员互助是指社员合作行动并从中受益，集中体现为社员共同与合作社开展特定活动并由此满足各自的需求。不同类型合作社社员互助的表现形式不一。对于家长合作社，社员互助集中体现为社员（家长）共同利用/购买合作社提供的托育服务以满足自己的需求。相应地，家长合作社的目的就是实现社员互助，即通过向家长社员提供托育服务以满足家长社员的需求。家长合作社（事实上也包括其他所有类型合作社）的这一目的在理论上称为“互助目的”。“确实，尽管合作社在不同法域可能存在不同程度和性质的差异，但可以肯定的是，合作社都被法律视为一个为了其社员——这些社员就是合作社的消费者、供应商或工人——的利益而经营的实体。这一组织性目标可以称之为‘互助目的’（mutual purpose）……”“更确切地说，合作社的目标（或‘互助目的’）包括两个要素：使社员受益的最终目的和为实现这一目的而采取的特定行动。”
其二，托育团结合作社的目的包含互助。总体上看，团结合作社的目标具有典型的社会性，“在欧洲和加拿大，多方利益相关者合作社通常主要为了追求社会目标而设立，此类合作社在医疗保健和社会服务领域（尽管绝不是唯一的领域）尤其强大”。正因如此，学界认为团结合作社的驱动力和指导原则是“利他主义和团结”，“它们主要不是满足社员的需求，而是面向整个社区的需求”。诚然，团结合作社的目的总体而言是满足社区的需求，但这并不意味着团结合作社不能向社员提供服务。事实上，由于社员本身就是社区的一部分，因此，很多团结合作社向社员提供服务，有的甚至仅向社员提供服务。例如，葡萄牙社会团结合作社仅向社员提供服务，“取得合作社社员身份是获得这些服务和商品的先决条件”，“根据葡萄牙立法，社会团结合作社有义务同其有效社员进行合作社交易。因此，在目前的状态下，葡萄牙合作社法要求社会团结合作社必须具有最低限度的互助范围”。
托育团结合作社同样如此。尽管托育团结合作社的目的首先也是满足其所在社区的需求，但托育团结合作社的服务对象实际上主要为当地社区中加入了合作社的社员（家长）。这样一来，托育团结合作社的目的与前文所述家长合作社的目的便具有了共同性——两类合作社均通过向家长社员提供托育服务以满足家长社员的需求。由此可见，托育团结合作社，既有社会目的，又包含互助目的。
托育合作社的互助目的决定了托育合作社的法律属性。一方面，互助目的不同于营利目的，合作社的目的不是赚取利润并分配给社员。另一方面，互助目的不同于非营利目的，合作社的目的是满足社员需求而非公益目的或其他非营利目的。因此，托育合作社既不属于营利组织，也不属于非营利组织，而是一种有着特别目的（互助目的）的特别组织。根据《中华人民共和国民法典》第96条关于“城镇农村的合作经济组织法人”为“特别法人”的规定，托育合作社在我国如果能够取得法人资格，则应当属于特别法人。
三、我国立法引入托育合作社组织形式的正当性
（一）托育合作社自带利益相关者“利益协调”机制
其一，利益相关者共同决策机制。合作社为社员联合所有，因而社员便是合作社的决策者。在家长合作社中，社员即家长且仅限于家长，因此，社员决策实际上是社员与家长的共同决策。通过这种共同决策，合作社的所有者（社员）与客户（家长）这两方利益相关者的利益完全实现了统一。
在托育团结合作社中，社员由家长、员工和支持者组成，因此，社员决策同样是合作社多方利益相关者——所有者（社员）、客户（家长）、员工、支持者——的共同决策。诚然，托育团结合作社的社员构成具有异质性，这意味着通过共同决策机制实现多方利益的统一必然面临困难，但这些多方利益相关者之间存在共同的使命与目标，这为他们通过共同决策机制实现对多方利益的有效协调奠定了坚实的基础。“与大多数合作社围绕单一类别的社员进行组织不同，多方利益相关者合作社享有异质的社员基础。共同使命是多方利益相关者合作社的核心组织原则......并且（共同使命）通常会体现多个合作伙伴利益的相互依存性。”“这些组织的目的是追求社会经济目标；一系列行为体正式参与决策，以实现共同目标，无论是提供所需服务还是振兴社区经济。”
其二，利益相关者“合作生产”机制。托育合作社的家长往往志愿或义务参与员工所从事的儿童保育活动，这被称为“合作生产”（co-production）——“合作生产被理解为一种服务供给系统，其中服务的客户也参与了服务的供给。”合作生产在不同托育合作社中的表现不一。在瑞典，“家长可以参与合作社的常规活动，或参与对合作社进行更大范围的清洁或维修活动，或两者兼而有之。在调研中，多达94.6%的家长合作社客户声称他们至少定期进行一些清洁和维修。这是家长合作生产最常见的活动”。在美国，“一些合作社要求家长承诺一定数量的志愿服务时间......通常情况下，家长还需要参与合作社的某种筹款活动”。在英国，有的合作社录取孩子的条件是家长必须承诺每月做5小时的志愿工作，包括采购餐食、洗衣服、粉刷设施，甚至协助与房东签订新租约。
至于在托育合作社中为什么会普遍存在家长参与“合作生产”现象，“从客户的角度来看，这是很自然的，作为家长，你可能会认为你知道如何照顾你的孩子，即使你没有像幼儿园老师那样接受过3年的大学教育”。显然，家长参与“合作生产”的过程，必定也是家长同员工（在有志愿者参与的情况下也包括同志愿者）不断沟通的过程，这就有助于在托育活动中实现多方利益相关者——所有者（社员）、客户（家长）、员工以及支持者（如志愿者）——之间的利益协调。
（二）托育合作社能够有效供给托育服务
有效供给是指与消费需求和消费能力相适应的供给，有效供给应当符合产品（服务）质量高、价格合理以及供需平衡三个条件。托育合作社供给托育服务完全满足这三个条件。
其一，托育服务的质量高。前文已述及，托育合作社自带利益相关者“合作生产”机制，且“合作生产”的过程就是客户（家长）同员工、支持者等不断沟通的过程。这种沟通对于托育服务质量的提升至关重要。一份关于瑞典家长合作社服务质量的研究将“客户对员工的评价”和“员工对工作环境的评价”设定为衡量托育服务质量的两项指标。研究表明，合作社客户对员工的评价表示“满意”或“非常满意”以及员工对工作环境的评价表示“良好”或“非常好”的比率非常高。出人意料的是，该比率竟然远高于市政府（公办）幼儿园中客户对员工的评价以及员工对工作环境的评价的比率。该研究指出，家长合作社所提供的托育服务质量之所以高，是因为家长与员工在“合作生产”中有着发达的双向沟通和持续的对话。“家长合作社还有另一个传统，即在客户和员工合作生产服务的同时，通过对话提高服务质量......本文的结论是，尽管瑞典普遍认为服务质量几乎等同于专业精神，但家长合作社育儿的服务质量更好。”这一结论在其他国家也得到印证。在美国，“许多合作社都明确秉持这样的原则：幼儿的最佳教育体验源于家长与教师的合作，并致力于保持较高的成人/儿童比例”。
其二，托育服务的价格合理。商品和服务的价格同企业投入成本与所追求利润正相关，投入成本越高，追求利润越多，价格就越高。反之则反。（1）托育合作社具有低成本优势。人工成本通常是托育机构最大的支出项目，而托育合作社中家长对“合作生产”的志愿参与可以大幅降低合作社的人工成本——家长合作社中的“家长参与有助于提高项目质量，并降低运营成本”。对于托育团结合作社而言，其还可以从支持社员（如社区、社会组织、志愿者）处获得免费资源从而进一步降低成本，“这种新型的社员为合作社筹集资金和从更大的社区获得专业知识提供了更多的灵活性”。（2）托育合作社不为任何人赚取利润。前文已述及，托育合作社的目的是互助，不需要为其投资者（社员）赚取利润。因此，托育合作社“能够为孩子提供质量优良和价格合理的早期教育”。
其三，托育服务的供需平衡。人们设立合作社的目的是满足共同需求，换言之，只有当人们真正需要合作社时才会设立合作社。托育合作社同样如此，只有当家长需要托育合作社提供托育服务时，他们才会设立或同员工、支持者等设立托育合作社。因此，托育合作社提供的托育服务不会出现“供给过剩”。此外，托育合作社提供托育服务也不会出现“供不应求”，因为家长设立合作社只是为了满足自己的托育服务需求，而不是满足其他人的需求。因此，托育合作社组织形式下的托育服务供需总是处于平衡状态，从而可以避免出现托育机构“需要的建不成，建成的用不上”之类的社会资源错配现象。
（三）我国互助托育实践亟须立法引入托育合作社组织形式
在我国，具备托育合作社基本特征的互助型托育组织在实践中正大量涌现。例如，广州市黄埔区文冲街道和黄埔街道积极探索社区互助式托育服务，在依托社区建立的“向日葵亲子小屋”中，社工与“共享家长”一起照看孩子，实现了“互助共育，精准对接供需”。又如，深圳市坪山区坪山街道的“社区亲子互助中心”由街道提供场地建设，家长主导运行并招募志愿者，每位家长提供“轮流帮带服务”，家长既是服务“提供者”，又是服务“受益者”。再如，在上海杨浦区政立路上的“睦邻中心”，一群社区妈妈正在尝试以“抱团”的方式互助育儿，7位社区妈妈轮流担任“代理班主任”。还如，在福建泉州市丰泽区华大社区依托社区（提供场地）开办的“爱的摇篮”互助中心，除了招募的工作人员，每天都有几位婴幼儿父母在忙碌——整理、清洗、晾晒玩具，消毒餐具，陪孩子们玩耍。见诸和未见诸报端的类似案例还有很多。在托育服务市场失灵和公办托育服务供给不足的情况下，这些互助型托育组织有效满足了人民群众的托育服务需求。
但是，由于立法的缺位，这些具备托育合作社基本特征的互助型托育组织一直身份不明。没有法律主体资格，它们就无法对外签订相关合同，不能开立银行账户，不能给儿童购买保险，不能给保育人员购买社保和办理住房公积金账户，不能办理税务登记从而不能对外开具发票，甚至不能正常申请微信公众号等网络服务。同时，它们也没有独立的财产，不能独立对外承担责任。显然，只有通过立法赋予此类互助型托育组织以法律主体资格（托育合作社法人资格），才能从根本上解决前述问题。
综上，为了破解我国民办托育机构供给托育服务面临的利益相关者“不合作”困境，增加托育服务的有效供给，以及解决我国互助型托育组织法律身份不明问题，我国应当以《托育服务法》制定为契机，从立法上引入托育合作社组织形式。在此基础上，进一步立法规范其组织和行为，支持、引导其发展。下文结合托育合作社的特殊性就我国托育合作社立法需要重点加以规定的三大核心制度（社员制度、治理结构以及发展支持制度）展开探讨。
四、我国托育合作社社员制度
社员是合作社的核心要素，托育合作社立法先要明确社员制度。
（一）社员类型与社员资格
托育合作社类型不同，社员类型亦不同。同时，不同社员类型对应不同社员资格。社员资格，即个体成为社员须满足的条件，包括积极资格和消极资格。前者指个体成为社员被要求必须具备的情形，后者则指成为社员被要求不得具有的情形。消极资格具有共通性，一般指个体成为社员不得损害他人利益、社会利益和不得有法律禁止的情形等。积极资格则常因合作社而异，下文仅讨论托育合作社社员积极资格。
1.家长社员及其资格。家长社员是任何一类托育合作社都有的社员类型。不过，家长社员并不限于参与托育合作社设立的家长社员，还包括在托育合作社成立之后加入的家长社员。同时，此处的“家长”也不限于父母，而应当包括小孩的所有监护人。家长成为托育合作社社员须具备一定的条件。按照国际公认的合作社原则中的“自愿与开放的社员资格”原则，合作社是自愿的组织，向一切能够使用其服务并愿意承担社员责任的人们开放，没有性别的、社会的、种族的、政治的或宗教的歧视。换言之，个体成为社员须有合作社利用需求且愿意承担社员责任。同样，家长成为托育合作社的社员须有托育服务需求且愿意承担社员责任（如向合作社出资、志愿参与“合作生产”等）。因此，我国立法对家长社员的资格可以作如下规定：凡是有托育服务需求，并愿意按照托育合作社要求承担社员责任的家长，均有资格成为托育合作社家长社员。
2.员工社员及其资格。员工社员是托育团结合作社中常见的社员类型。员工社员同合作社存在雇佣劳动关系，他们既是合作社的社员，又是合作社的雇员。员工成为托育团结合作社的员工社员当然也须具备一定的条件。不过，如本文第二部分所述，团结合作社是一种不同于传统合作社的新合作社类型，团结合作社的目的总体而言是满足社区的需求（社会目的）。尽管团结合作社可以向社员提供服务（互助目的），但也只向其中部分社员提供服务而非向全体社员提供服务。否则，团结合作社就与传统合作社无异。托育团结合作社同样如此。托育团结合作社仅向其家长社员提供托育服务，而不向员工社员提供托育服务（员工社员也不需要托育服务）。换言之，员工成为托育团结合作社的员工社员并不要求其有托育服务需求。
不过，托育团结合作社的员工社员依然需要承担社员责任（如向合作社出资等）。同时，员工社员往往还需要具备教师、幼师、保育师以及护士、育婴员等专门资质。因此，我国立法对员工社员的资格可以规定为：具有相应资质，并愿意按照托育合作社要求承担社员责任的员工，均有资格成为托育合作社员工社员。
3.支持社员及其资格。支持社员亦是托育团结合作社中常见的社员类型。支持社员既是合作社的社员，又是合作社的支持者（其不计报酬和其他回报）——典型如社区、社会组织和志愿者。与员工社员一样，支持社员也不需要托育服务。因此，成为托育团结合作社的支持社员并不要求其有托育服务需求。
另外，支持社员的资格比员工社员的资格更为宽松，因为成为支持社员一般不需要有专门资质。在域外，团结合作社支持社员的资格普遍宽松，这有利于团结合作社汇聚资源。在加拿大魁北克省，团结合作社“潜在的支持社员可以扩大到客户和工人之外的范围。通过这种方式，团结合作社就可以通过扩大对潜在支持社员的开放以利用更多的资源”。当然，与家长社员和员工社员一样，支持社员仍然需要承担社员责任（如向合作社提供场地、贡献专业技能与劳动等）。因此，我国立法可以规定，凡是愿意按照托育合作社要求承担社员责任的人（含自然人和组织），均有资格成为托育合作社支持社员。
总之，家长社员、员工社员与支持社员亦应当是我国托育合作社社员的三大基本类型。家长合作社的社员仅有家长社员一类，托育团结合作社的社员则应当包含这三类中至少两类。例如，加拿大《魁北克省合作社法》第226.1条明确规定，团结合作社的社员须至少包含客户社员、工人社员和支持社员中的（任意）两类。在法国，“团结合作社可以选择将客户、工人、投资者、支持者和志愿者聚集在一起，参与需合作解决的社区问题，或只参与其中的一部分。然而，所有团结合作社须至少包含工人社员类别和客户社员类别”。
（二）社员身份的取得、终止与转换
具备社员资格的个体只有入社才能取得社员身份，因此，我国立法应当对入社加以规定。入社形式有四种：（1）创设入社。参与托育合作社设立的家长、员工和支持者在合作社成立之时，即取得社员身份。（2）申请入社。非社员家长、员工和支持者可以申请加入托育合作社，申请入社一般需经合作社批准。不过，只要符合前文所述社员资格，合作社即应准其入社。（3）受让入社。社员可以将其所持的社员股份转让给非社员从而退出合作社，此时，非社员若具备社员资格且经合作社同意，可以取得新社员身份。（4）继承入社。自然人社员死亡，其继承人取得被继承人的社员股份。与前述受让入社一样，若继承人具备社员资格且经合作社同意，可以取得新社员身份。
社员身份因社员出社而终止，我国立法同样应当对托育合作社社员出社加以规定。出社情形有三种：（1）自愿出社。任何类型的社员均有自愿退出合作社的自由。同时，社员退社时亦有取回出资的自由。（2）强制出社。主要指开除，当社员违反合作社章程规定时，合作社可以依章程终止其社员身份。（3）事实出社。例如，自然人社员死亡和法人社员解散，社员身份当然不复存在。
域外团结合作社的社员身份还可以进行转换。对于托育团结合作社而言，家长社员入社的目的是利用合作社托育服务，当其不再有托育服务需求时，家长社员可以不退社，而是转换为支持社员继续支持合作社。家长社员转换为支持社员，既方便其将来有托育需求时再次转换为家长社员以利用托育合作社服务，也是其回报社会的体现。因此，我国立法可以授权托育团结合作社章程就社员身份的转换作出规定。
五、我国托育合作社治理结构
企业治理结构决定企业能否科学决策和有效运转，因而托育合作社治理结构亦是托育合作社立法的重心。同时，由于企业治理结构属于企业所有权（包括企业控制权与剩余索取权）的范畴，相应地，托育合作社治理结构立法的内容主要涉及治理权分配与盈余分配两个方面。
（一）治理权分配
合作社是由社员民主控制的企业。社员控制合作社的基本场所是社员大会（其亦为合作社权力机构），社员控制合作社的基本方式是通过行使表决权作出相关决议以及通过行使选举权选举产生董事会（其为合作社执行机构）。因此，合作社治理权主要指社员表决权和选举权。
1.家长合作社的治理权分配。在传统合作社，社员均为单一类别社员（消费者社员、生产者社员或工人社员）。同时，社员按照“一人一票制”和“多数决”的民主方式在社员大会上行使表决权和选举权。家长合作社属于传统消费者合作社，社员具有单一性、同质性，因此，家长合作社同样按照“一人一票制”在家长社员之间平均分配治理权。
值得注意的是，域外实践中有的家长合作社的董事不由家长社员按照“一人一票制”选举产生，而由家长轮流担任，“这些家长随着孩子离开幼儿园或按照其他类型的定期轮换而变化”，但这并不意味着此类合作社的治理权（此处指选举权）不再平均分配。事实上，此类合作社每一位董事的产生，都可以视为全体家长社员按照“一人一票制”选举并一致同意的结果。即此类合作社的治理权依然是在家长社员之间按照“一人一票制”平均分配。此外，域外实践中还有家长合作社设有员工董事的情形。同样地，这并不是说此类合作社向员工分配了选举员工董事的治理权，因为这些员工董事并不由员工选举产生，而是由家长社员按照“一人一票制”选举产生，且员工董事在董事会上不享有表决权——“家长通过民主选举代表进入负责运营合作社的董事会。教职员工和教师通常也会在董事会中任职，但通常没有表决权”，即此类合作社的治理权（此处指选举权）依然仅在家长社员之间平均分配。
2.托育团结合作社的治理权分配。不同于有着单一类别社员的传统合作社，团结合作社存在多个类别的社员。在治理权分配方面，尽管团结合作社同样可以按“一人一票制”在全体社员之间平均分配治理权，但是，在异质的社员类别之间平均分配治理权其实并不适宜，因为异质的社员类别“需要复杂的规则来避免一类社员主导其他社员”。实践中，团结合作社在社员之间分配治理权的通常做法是，先将董事会席位分配至每一个社员类别，然后由社员在自己所属类别范围内按照“一人一票制”选举分配给该社员类别的董事会席位。“尽管分配社员表决权的方式不同，但有一种方法是让每个利益相关者团体的社员在‘一人一票’的基础上，从该团体社员中选举分配给该团体的董事会席位。”“多方利益相关者合作社也遵循‘一人一票’规则，但他们通常在分配给每类社员的董事会席位范围内这样做”，例如，所有生产者将投票选举生产者董事会席位，所有消费者将投票选举消费者董事会席位。我们可以将团结合作社这种治理权分配模式称为“按社员类别选举董事的‘一人一票制’”。
显然，团结合作社独特的治理权分配模式决定了团结合作社治理权分配制度设计的重心在于如何在各类社员之间合理分配董事会席位。从域外实践来看，常见的方式是以“贡献与利益相关度”以及“利益平衡”为基本考量因素进行差异化分配。对此，我国托育团结合作社立法亦可予以借鉴。
其一，贡献与利益相关度。贡献主要指社员对合作社的投入，利益相关度则指合作社对社员利益的影响程度。各社员类别的贡献和利益相关度不同，他们在团结合作社董事会中的席位数量也应该不同。“虽然团结合作社中所有类别的社员都以某种方式得到代表很重要，但也有必要承认，某些类别的社员可能有更多的贡献和/或可能对合作社的成功有重大而迫切的利益，因此可能应该有更多的董事会席位。”就对托育团结合作社的贡献而言，相较于其他社员类别，家长社员在资金、时间、精力等方面的投入无疑是最大的。同时，家长社员也是唯一利用托育服务的社员类别，托育团结合作社成功与否对家长社员的利益产生直接而重大的影响。因此，托育团结合作社董事会中的家长社员席位应当相对更多。域外实践也是如此，家长社员往往占董事会席位的多数。除家长社员席位之外，托育团结合作社董事会剩下的席位亦可以根据“贡献与利益相关度”在员工社员与支持社员之间分配。
其二，利益平衡。团结合作社的董事会结构应当平衡各社员的利益，而平衡又离不开制衡。“一个成功的多方利益相关者合作社的董事会结构具有任何成功民主所固有的‘制衡’特征。平衡不同社员的利益，同时鼓励理解，确保不允许任何一个声音占主导地位，是合作社董事会的工作。”同样，托育团结合作社也需要通过制衡性分配董事会席位来平衡社员的利益。“制衡性”分配方式主要包括：（1）确保每一类社员在董事会中拥有最低数量的席位（如至少有一个席位）。（2）限制单个社员类别在董事会中拥有过多的席位，这主要指限制因如前文所述根据“贡献与利益相关度”向家长社员分配过多的董事会席位。（3）先按社员类别分配并选举产生部分董事会席位，再由这些董事共同选举剩下的董事会席位。通过这种方式，可以向由直接代表社员利益的董事组成的董事会注入一定的缓和因素，也有利于董事会内部制衡。
（二）盈余分配
1.家长合作社的盈余分配。本文第二部分已述及，合作社的目的为互助，即通过同社员开展特定活动以满足社员需求。所谓开展特定活动，就是同社员进行交易。家长合作社属于消费者合作社，其与社员的交易体现为向社员“出售”托育服务。根据合作社的“按成本经营”原则，当消费者合作社向社员出售货物和服务时，原则上应按成本出售。不过，成本不仅包括已知的进货成本和提供服务所需支付的员工工资，还包括通常在事先无法准确计算与分摊的其他运营费用（如水电费、杂费等）。因此，合作社在给货物与服务按成本定价时，需要将这些其他运营费用估算在内，从而使得货物和服务的价格高于进货成本和员工工资，此为合作社对社员的“多收”（也称提留）。年终结算时，合作社计算出其他运营费用，再将其从提留收入中扣除。若有剩余，即为合作社盈余。由此可见，消费者合作社的盈余本质上来自合作社对社员的“多收”。
上述消费者合作社盈余形成的独特性（对社员“多收”）决定了盈余分配方式的独特性——合作社盈余分配就是合作社将从社员那里“多收”的盈余返还给社员。消费者合作社计算盈余返还额时，先计算出每一社员同合作社交易的交易量（从社员的角度来看，即社员惠顾合作社的惠顾量）占合作社总交易量或总惠顾量的“惠顾比率”。而后，将各社员的“惠顾比率”与合作社可分配盈余总额相乘，乘积就是各社员可以获得的盈余返还额。这种分配方式在合作社理论上称为“按惠顾返还盈余”。我国家长合作社的盈余（其亦来自合作社对家长社员的“多收”）分配同样应当如此。家长合作社的“惠顾”指家长社员利用合作社的托育服务，“惠顾量”则指家长社员因利用托育服务而向合作社支付的托育服务费。相应地，各家长社员的盈余返还额为各家长社员的“惠顾比率”与合作社可分配盈余总额之乘积。
2.托育团结合作社的盈余分配。托育团结合作社的盈余既来自合作社对家长社员的“多收”，又来自合作社对员工社员的“少付”，因此，合作社盈余应当向这两类社员返还。在域外实践中，团结合作社盈余在社员类别之间的分配主要考虑利益平衡——在某些方面获得较少利益的社员应当在其他方面得到补偿。在托育团结合作社，如前文所述，家长社员是唯一利用托育服务的社员类别，且他们从合作社获得了质优价廉的托育服务。相较之下，员工社员虽然也从合作社获得了利益（如就业机会和体面劳动），但并未如家长社员获得的利益那样重大。因此，我国托育团结合作社分配给员工社员类别的盈余比例可以高于分配给家长社员类别的盈余比例。在确定了每个社员类别的可分配盈余总额后，各社员类别再在此基础上结合各社员的“惠顾比率”（员工社员的“惠顾量”即工作量）计算各社员可以获得的盈余返还额。
当然，托育团结合作社盈余的形成也离不开支持社员的贡献。不过，无论是向合作社提供场地还是贡献专业技能和劳动，支持社员（如社区、社会组织和志愿者）的目的都不在于经济回报。因此，支持社员可以不参与合作社盈余分配。在加拿大魁北克省，团结合作社的“盈余根据惠顾情况（社员向合作社销售或从合作社购买的数量）在客户社员之间分配，根据工作时间或工资在工人社员之间分配。魁北克的支持者社员不会获得盈余分配，但他们可以购买支付股息率的优先股”。
六、我国托育合作社发展支持制度
托育合作社的发展离不开政府与整个合作社系统的支持，我国托育合作社立法亦有必要建立相应的发展支持制度。
（一）政府支持制度
托育合作社具有的社会功能为其获得政府支持奠定了正当性基础。在域外，托育合作社的发展往往离不开政府支持。例如，瑞典家长合作社的发展就受益于政府资金的支持。“1985年瑞典进行了一项政治改革，允许家长合作社获得公共资金，此后，在20世纪80年代后半期，家长合作社在瑞典儿童保育中所占的比例出现了增长，......允许家长合作社获得公共资金的原因是公共部门无法满足对儿童保育的需求，特别是在新的郊区。”又如，在美国，家长合作社通常注册为非营利组织从而可以获得税收优惠。“作为教育实体，它们有第501（c）（3）条规定的联邦免税资格，这也使得它们能够申请公共和私人拨款，并接受免税捐赠。”再如，意大利的社会合作社（包括托育团结合作社）不仅可以获得25%的土地和抵押税减免，还可以获得政府的直接资金支持，以至于“它们中的大多数都将政府合同作为其主要收入来源”；同时，意大利政府的支持事实上也大幅“刺激了社会合作社的增长”。
从我国《托育服务法（草案）》来看，其亦针对托育服务机构规定了多项政府支持措施，包括：为托育机构提供用地保障（第46条）；将城乡社区公共服务设施等无偿或者采取减免租金等方式，优先用于设立托育机构或者提供给托育机构使用（第50条）；建立普惠托育服务的建设补贴、运营补贴、奖励补贴等制度（第54条）；鼓励和引导金融机构为托育机构提供专项信贷支持（第55条）；托育机构按照国家有关规定享受税费优惠政策，以及托育机构用水、用电、用气、用热等按照居民生活类价格执行（第56条）；等等。显然，这些规定同样适用于我国托育合作社。
除了上述支持措施，我国立法还有必要强调政府在托育合作社教育方面的作用。合作社教育泛指有关合作社理论与实践知识的教学、培训以及合作社宣传，其对象不仅针对社员和潜在社员，也包括政府官员和公众。合作社教育对合作社发展的积极影响不仅包括提升社员的合作能力与技能，还包括培养人的合作精神与习惯，最终对于合作社发展大有裨益。综观中外，政府都是合作社教育的主要提供者，“长期以来，人们相信传播合作社思想、传播合作社方法最适宜的人选是政府官员，事实上也是如此”。因此，我国发展托育合作社亦需要政府加强合作社教育。
（二）合作社法定不可分公积金支持制度
合作社法定不可分公积金是指法律强制要求合作社留存且不得向社员分配的公积金（即使在解散时也不得分配）。基于合作社的“合作社之间的合作”基本原则，合作社法定不可分公积金的主要功能是支持其他合作社发展。域外不可分公积金的常见类型有两种：（1）合作社教育宣传型，其通过用于合作社教育宣传以促进其他合作社发展。例如，《墨西哥合作社法》第59条要求合作社设立“合作社教育基金”用于合作社教育和团结经济教育，《葡萄牙合作社法典》第97条第1款规定合作社设立“强制性公积金”用于合作社教育，《西班牙合作社法》要求合作社设立“教育与促进基金”“用于对社员和雇员进行合作社原则与价值的或用于与合作社活动有关的特定主题的培训和教育；传播合作，促进合作社之间的合作......”，（2）新合作社扶持型。例如，根据《意大利合作社立法的修正法律案有关合作社的新法规》第11条的规定，“所有合作社都有义务将其年度利润总额的3%分配给合作社运动......，合作社联合会必须使用（这些）互助基金来促进和资助新的合作社企业”。此外，有的域外立法规定，当合作社解散时，不论其设立的是哪种类型的不可分公积金（包括没有指定用途的不可分公积金），均应当移交给其他合作社使用。例如，根据《欧盟合作社法》 “序言”第10项对合作社的界定，合作社“清算之时，净资产与公积金的分配须遵循无私移交原则分配，也就是说分配给另一个追求类似目标或一般利益目标的合作社实体”等。
域外实践证明，法定不可分公积金支持制度是一项加强合作社运动和促进合作社发展的重要措施。例如，不可分公积金被认为“是意大利合作社运动取得巨大成功的标志之一，也是该国合作社年复一年继续发展和繁荣的主要原因之一。这（不可分公积金）也是加拿大魁北克省同样令人印象深刻的合作社运动的一个要素”。基于此，我国立法亦有必要要求托育合作社留存不可分公积金以支持其他托育合作社发展。
法定不可分公积金制度立法的内容主要包括两个方面：一方面，明确不可分公积金的来源。合作社盈余是法定不可分公积金最主要、最稳定的来源。至于合作社应当留多高比例的盈余存入公积金，域外做法不一。前文述及的《意大利合作社立法的修正法律案有关合作社的新法规》规定的比例为3%。法国合作社立法则要求团结合作社将至少57.7%的盈余投资到不可分割公积金中。在我国托育合作社发展初级阶段，立法可以比照《中华人民共和国公司法》关于法定公积金留存比例的规定，要求托育合作社将每年盈余的10%留存为不可分公积金（剩下90%则如本文第五部分所述允许在社员之间分配）。当然，除了盈余，立法还可以规定其他来源，如合作社的捐赠收入、政府补助，以及经营非社员业务（合作社向少量非社员家长提供托育服务）的收入等。另一方面，明确不可分公积金的用途。立法要禁止合作社分配公积金，并限定公积金的用途，即仅用于合作社教育宣传、扶持新合作社以及在合作社解散时移交给其他托育合作社。
七、结语
在市场经济背景下，当市场不能有效满足个人需求且政府（有时也包括其他社会组织）不能填补这一需求缺口时，个人只能通过“自助”满足需求，包括与他人联合起来通过“互助”性“自助”满足需求。合作社正是这样一种弱者“互助”性“自助”组织。无论是域外的托育合作社，还是我国托育实践中具备托育合作社基本特征的互助型托育组织，本质上都源于托育服务市场失灵和公办托育服务供给不足。此种情况下，家长不得不联合起来通过“互助”性“自助”组织（托育合作社）满足托育服务需求。由此可见，托育合作社构成了对公办和其他民办托育机构供给托育服务的必要补充。
同时，托育合作社亦具有破解利益相关者“不合作”困境的独特优势以及能够有效供给托育服务：托育合作社的服务是优质的，因为没有人比家长更关心自己的孩子，而家长又是合作社的所有者和控制人；托育合作社的服务价格是合理的，因为合作社的顾客（家长）自己就是定价者，合作社收费仅为弥补成本而不为任何人营利；托育合作社的服务是供需平衡的，家长仅在有托育需求时才设立合作社且合作社主要向其家长社员（而不对外）提供服务，因而既不会“过剩”，也不会“短缺”。
《托育服务法》的制定为我国通过立法发展托育合作社提供了契机。《托育服务法》可以仅就托育合作社的设立及其法律主体资格取得作原则性规定，“有共同托育服务需求的家长可以设立，或者与托育人员以及支持托育服务的人和组织等联合设立托育合作社（第一款）。托育合作社可以依照本法登记，取得法人资格（第二款）”，而将托育合作社立法的其他内容授权国务院规定。这些其他内容，除了正文中讨论的需要结合托育合作社的特殊性重点加以规定的三大核心制度（社员制度、治理结构以及发展支持制度），当然还涉及托育合作社的原则、设立登记、组织机构、财务管理等内容。后者与《中华人民共和国农民专业合作社法》中相应内容具有很大的共通性，因而国务院进行规定时在一定程度上可以借鉴该法。