党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出发展壮大集体经济以来，连续10余年的中央一号文件做出战略部署，强调深化农村集体产权制度改革，构建产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理的运行机制，健全农村集体经营风险机制，因地制宜发展新型农村集体经济。针对近年来的发展实际，2026年中央一号文件再次强调，深化农村集体产权制度改革，支持发展新型农村集体经济，严控新增村级债务。文件内容表明，发展新型农村集体经济，必须以高质量完成农村集体产权制度改革为基石，防止盲目追求增长指标，牢固树立风险防控意识，强化服务意识，以实现健康可持续发展。
展望“十五五”时期，发展新型农村集体经济，应坚守“为农服务”的组织初心，强化“服务成员”的发展目标，坚持“农民主体”的发展理念。
一、发展初心：是重走“堆大堆”老路，还是回归到“成员共同体”的本源价值
中国农村集体经济组织的早期雏形，可以追溯到20世纪30年代中央苏区以村为单位组织、个体农民按照自愿原则自发形成的劳动互助社。1943年，毛泽东同志在《论合作社》一文中肯定了建设以个体经济为基础、通过集体（互助）劳动提高生产力，生产成果“不是归公、而是归私”的劳动互助组织。但同时认为，要通过合作社实现逐步集体化，以彻底改变千百年农民的穷苦地位。新中国成立前夕，毛泽东同志在党的七届二中全会报告中指出，合作社是以私有制为基础的劳动人民群众的集体经济组织。同时，提出占国民经济总产值90%的个体农民经济和手工业经济，是可以和必须谨慎地、逐步地而又积极地引导他们向着现代化和集体化的方向发展。因此，农村集体经济组织的出现，原本是以村庄为纽带的个体农民平等互助的劳动联合体，但它从一开始就被视为实现集体化的载体。
1953年，新中国提出过渡时期总路线，对农业、手工业和工商业进行社会主义改造后，农村集体经济发展被全面政治化。1955年，全国人大通过的《农业生产合作社示范章程草案》规定，农业生产合作社是劳动农民的集体经济组织，高级社属于完全的社会主义的性质，生产资料为全社公有。随后，中国农村掀起了“疾风骤雨式的大规模群众运动”，到1957年底，农业全盘集体化，1.12亿户农户加入高级社，占农户总量的95%以上。农户私有的耕地、耕畜、大型农具等生产资料被转为合作社集体所有，这种做法违背了农业生产的自然属性、农业生产力发展状况，也违背了合作社的本意，给农业发展带来大幅波动和长期影响。
党的十一届三中全会实行改革开放，在坚持土地集体所有制的前提下，重新确立了家庭经营在农村中的基础性地位，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”被写入《中华人民共和国宪法修正案（1999年）》。党的十八大以来，围绕发展壮大农村集体经济，2016年中共中央、国务院出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，要求明晰集体所有产权关系，首次提出“发展新型集体经济”。在以后10年的中央一号文件中，党中央连续部署：前5年聚焦农村集体产权制度改革，摸清家底，确认成员身份，保护农民所有者权益，赋予农村集体经济组织法人资格，打牢成员共同体的制度根基；后5年重点转向深化农村集体产权制度改革与发展新型农村集体经济相结合，健全农村集体资产监管体系，探索新型农村集体经济发展路径。2023年中央一号文件全面提出构建产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理的运行机制，探索资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化途径发展新型农村集体经济。2025年中央一号文件强调，发展新型农村集体经济要“因地制宜”，实事求是，强化风险意识；同年实施的《中华人民共和国农村集体经济组织法》将新型农村集体经济发展引入法治化发展轨道。2026年中央一号文件再次将支持发展新型农村集体经济与深化农村集体产权制度改革、防范村级债务负担的部署相结合，意味着要实现新型农村集体经济的高质量发展，必须不断深化农村集体产权制度改革，将新型农村集体经济发展的目标聚焦在更好地服务农民成员、促进农民共同富裕上来，而不是将其视同一般的营利市场主体，或不按市场规律开展经营，盲目上项目，搞“政绩（形象）工程”，引发“小村大债”新一轮的债务风险。
新型农村集体经济发展是对传统集体所有制经济的革命性重构。在产权结构上，从过去“人人所有、人人无份”“归大堆”式的抽象公有，到资产确权到每个成员，成员权利义务对等，回归社区成员共同体的本源属性。在治理机制上，从人民公社附属机构的组织属性，转向“成员大会权力机构－理事会决策机构－监事会监督机构”“三权”分置的法人治理结构。在经营机制上，从过去的利用自我生产要素的封闭运行，走向与社会资本开展多元合作，引入职业经理人制度，促进生产要素合理配置和有效利用，提升服务成员的综合能力和效率。在收益分配上，从带有“长官意志”或“举债攀比”的福利分配为主，转向按劳分配为主、按股分红相结合，兼顾公平与效率。总之，传统农村集体经济本质上是“农民被集体化（工具化）”，新型农村集体经济组织是土地集体所有基础上的“农民成员的联合体”。
二、发展目标：是“追求增加经济收入”，还是“聚焦提升综合服务能力”
发展新型农村集体经济的目标是以解决成员共同的问题为导向，服务最广大成员的共同利益，不能简单地等同于发展产业项目，或追求土地流转率，以增加集体经济收入。促进集体经济组织增收是为了增强服务成员的综合能力，而不是组织目标本身。按照《中华人民共和国农村集体经济组织法》的相关规定，农村集体经济组织是发展壮大新型农村集体经济的重要主体，肩负着维护集体及其成员的合法权益，促进农村共同富裕的法定职责。
当前，对于绝大多数地区的农村集体经济组织发展，其重点应是促进小农户和现代农业发展有机衔接，提升综合服务能力。发挥农村社区熟人社会的声誉与信任机制，以及互助互惠的优良传统，为广大小农户成员开展生产和劳务居间服务，促进土地适度规模经营，与市场化的服务、政府的公共服务形成相互补充、相互促进、相互合作的良性互动关系，构建起“有效市场、有为政府、有情社区”协调配置要素资源的机制。应特别避免和纠正一些地区出现的脱离实际、对村集体经济发展制定硬指标，进行“刚性”考核的做法。例如，对连续两（三）年排名末位的村“一把手”末位淘汰，直接调整岗位，对村集体新增经营收益按一定比例直接奖励给村干部等。
三、发展主体：是“村干部经济”，还是“成员共同体经济”
在推进新型农村集体经济发展中，现行的激励和约束设计机制几乎全部来自上级政府，运营主体由村党支部、村委会和村集体经济组织“三驾马车、一套人马”的村“两委”班子（特别是村支书）主导，而普通农民成员存在不参与、被边缘化的现象，他们没有知情权，对此也漠不关心。笔者2024年参与中国农民社会保护课题，对发达和欠发达省份的两县4个村庄824户农户的调查统计发现，对于村级债务情况，回答“不清楚”的农户占比达2/3，其中有两个样本村高达85%。虽然村里的村务公开栏公布了财务信息，但多数农民反映根本不去看，看也看不明白，甚至有的农民认为数字不真实。
总的来看，新型农村集体经济发展仍没有完全跳出传统体制的窠臼，成员所有者和“三会”治理机制存在形式化现象。一些村集体经营性资产的使用仍是村党支部书记说了算，由于集体资产有效监督机制没有建立健全，如没有通过公开的产权交易平台进行交易，这种“村干部经济”存在滋生“微腐败”的风险。据中央纪委国家监委公布的反腐数据，2023年、2024年、2025年立案现任或原任村党支部书记、村委会主任数据依次为6.1万人、10.4万人和9.1万人，其中农村集体“三资”管理领域成为腐败高发区。
未来应强化农民的主体性参与，保障农民成员的民主管理权利、财产与收益权利、服务与福利权利，做实成员所有者身份，做实“三会”制度。全面改进政府对村“两委”发展集体经济的现行考核制度，将核心考核指标从硬性的“集体经济收入增加”转向软性的“为农综合服务能力提升”，并强化农民成员在考核村干部中的“票权”，引导村集体把发展重点放在对广大小农户的生产、劳务居间服务上。在发展新产业新业态中，应强化“头雁领航、专业经营”，同时运用数智化手段赋能村集体“三资”监管，村集体资产资源交易应进入公共产权交易平台，实现阳光交易。村（民小组）微信群或村务公众号应及时、定期公开村集体财务信息，实现“赋权于民、还权于民、治权于民”，促进农村农民共同富裕。
（作者：苑鹏；作者单位：中国社会科学院农村发展研究所合作经济研究中心）
来源：《中国农民合作社》期刊2026年3期