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     合作社民主管理制度的意义和面临的挑战——苑鹏
发布时间:2011-01-18      点击次数:2701

来源:中国农民合作社2010年第6期   苑鹏

  《农民专业合作社法》实施近三年来,无论是学术界还是实际部门中,一个始终不绝于耳的争论是,在已经登记注册的大量农民专业合作社中,究竟有多少是真正的农民专业合作社?这个问题的背后实际是要回答三个基本的问题:农民专业合作社的组织意愿是否来自成员的内在需求,合作社的组织目标是否是为了满足成员的共同需要,以及农民群体是否有能力实现合作社的目标?而合作社的民主管理制度又是与这三个基本问题密不可分。

  合作的历史与人类的历史一样古老。但是合作社作为一种特殊的经济组织,则是工业革命后发展市场经济的产物。它的出现来自社会弱势群体改善自身地位的内在要求。在160余年的合作运动中,合作社的组织目标始终是为成员服务,而合作事业长盛不衰也证明了这一制度能够满足成员的要求。

  正因为合作社的出发点和归宿都是为了满足作为使用者成员的需要,而非作为投资者成员的要求;合作社的成功主要依赖于成员对于合作社的利用,依赖于成员集体行动的力量,而非投资规模的大小。因此长期以来,合作社始终坚持以人为本、“民主管理”的基本原则。民主管理的核心是每个成员拥有平等的投票权,它强调成员的权利来自成员资格,而非来自财产权,资本在合作社中不过是为经营业务服务的工具,这也是合作社与公司制度最根本的不同点。在实践中,民主管理包括成员充分的知情权、有效的参与权、平等的投票权,以及对决策过程的最终控制。

  但是随着合作社成员异化而导致的成员利益的异质化日益突出,随着市场竞争加剧后,资本要素在合作社经营中的作用日益加大,合作社的民主管理原则面临着前所未有的挑战。国外一些合作社从公平原则出发,出现了按照成员与合作社交易量分配表决权取代一人一票的做法,也有不少合作社把股权分解为资格股和投资股,资格股社员一人一股,以保持民主管理原则的落实;投资股社员自由认购,以缓解合作社资金不足的问题,但只有分红权,没有投票权。

  我国《农民专业合作社法》在坚持“成员地位平等,实行民主管理”基本原则的同时,充分考虑到了我国农户分化的现实性,以及农民专业合作社“强者牵头、弱者跟进”的发展模式,规定对出资额或者与本社交易量(额)较大的成员按照章程规定,可以享有附加表决权。但附加表决权总票数不得超过本社成员基本表决权总票数的百分之二十。实践中,20%附加表决权的规定在合作社的股权构成中发挥了作用。尽管法律对于单个成员的出资额和出资比例没有限定,将此权利赋予给了合作社章程。但是大量的调查显示,不少合作社规定单个成员的最高入股额度不超过合作社总股本的20%。究其原因,回答是相同的:单个成员在一人一票基础上,最多只能再有20%的表决权,因此不愿意再多入股。可见成员入股时,已经考虑到了股权与控制权的内在联系。

  然而对于有的农民专业合作社,民主管理不过是停留在章程中、形式上。合作社被领办人或理事会所控制,理事会成员由大户、能人构成,不能广泛代表不同成员利益的现象确实存在。其结果是,召开成员大会不过是通知成员,成员获得部分知情权;成员投票表决不过是走过场,履行程序。造成这种状况,其原因是多方面的。

  首先从组织意愿上, 一些合作社的成立缺乏成员基础。领办人是要借合作社的名义,获得政府的项目资金、税收减免。还有少量合作社干脆就是在地方政府的干预下被组织起来的,组织动机严重扭曲。因此,对于这些“挂牌”合作社或“空壳”合作社,民主管理也就无从谈起。

  其次从成员构成上, 成员异质性强是我国农民专业合作社的一大特色。合作社的成员构成如同石子击水掀起层层涟漪的同心圆:沿着圆心,分布着大小不同的若干圆环,代表着核心成员、骨干成员、普通成员、以及辐射(准)成员等。不同的成员群体有着不同的利益诉求,使得以成员同质性为基础的民主管理制度受到威胁。现实中,往往是核心成员、骨干成员承担了合作社的经营风险,合作社的控制权也自然地向他们倾斜,而普通成员利益难以保护,甚至面临被剥夺的风险。

  再次,从成员行使决策权的意愿和能力看,较为普遍的现象是,普通成员的主体参与意识弱,很多小农加入合作社,强调的是“合作社给我什么好处”,而非“要用自己的手解决自己的问题”。结果导致小农成员在放弃剩余索取权利的同时,也放弃了控制权。并且,小农普遍受教育程度低,知识水平和掌握信息量有限,直接限制了他们的决策能力。

  最后, 社会文化传统也是影响民主管理有效实施的一个因素。目前农村仍是一个熟人社会,与国外法治社会下个体具有独立的契约精神很不同,社区信任使得一些农民自动将部分决策权利让渡给权威领办人,“相信他们为我们谋利”,最终使得合作社的决策权被能人大户、村干部所掌控,民主管理变为民主控制。领办人能否为社员谋利,取决于个人的自我约束和道德因素。

  因此,有效贯彻民主管理制度任重而道远。从实际出发,应当从强化合作社的组织基础入手,加强成员的组织建设。只有成员树立自助理念和自我承担风险意识,才会主动参与合作社的决策事务,也才会限制核心层的权利,保护普通成员利益。成员之间形成风险同担、利益共享的共同体既是民主管理的基础,也是合作社成功的关键。而它最终依赖于成员实现向着具有企业家精神的商业化农户的转型,依赖于成员合作、民主理念的培养。

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