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     非营利组织税收问题研讨会综述
发布时间:2011-02-09      点击次数:3424

 

 

非营利组织税收问题研讨会综述

 

 

2010年12月4日,由北京大学法学院非营利组织法研究中心主办的“彼此尊重、彼此聆听”——中国民间组织公共参与系列研讨会之“非营利组织税收问题”研讨会在北京西郊宾馆举行。民政部民间组织管理局、财政部税政司、国家税务总局研究所等行政管理部门官员以及清华大学、中国社科院、北京大学等高校研究机构专家学者、社会组织及新闻媒体代表参与了此次会议。会议采取主题发言与点评讨论并行的方式进行,与会者分别围绕非营利组织公共财政与税收原理,非营利组织税收政策解读,非营利组织税收优惠政策的具体规则,非营利组织税收征收程序与监管四个主题进行了深入地阐述和讨论。

税收问题中国非营利组织的一个重要话题,不仅涉及非营利组织整个组成体系,而且也是非营利组织法律制度重要组成部分。目前我国非营利组织税收仍然存在很多问题和挑战,在某种程度上甚至是影响非营利组织发展的制约因素。会议在学术研讨及实证研究兼备的氛围中热烈展开,政府官员、专家学者与社会组织代表进行充分交流、沟通观点,大家畅所欲言,就我国非营利组织的税收问题积极建言献策。现对研讨会所议热点话题述评如下。

热点一:法理基础

公共财政视角。北京大学法学院教授刘剑文从公共财政视角对非营利组织税收对组织定位、税收法定主义、制度适用、自由裁量权、利益平衡以及保护纳税人权利等进行了问题分析。他认为,非营利组织定位问题有两个难点要解决,在中国现有国情下,一方面要强调非营利组织的非营利性,另一方面是税法主体涉及到对非营利组织登记一系列问题,税收现在主要还是所得税问题。税收法定主义涉及到公民的基本权利,一是人身权利,一是财产权利。非营利组织税收也涉及到财产权问题。税收法定主义,包括要素法定、要素确立,以及征税程序合法等问题。制度适用强调有利于纳税人权利保护问题。他强调,税收行政解释自由裁量权问题,如何控制?遵循什么原则?涉及宪法考量问题。保护纳税人权利,比如诚实推定权、复议前置、诉讼前置,这些制度都需要改革,否则会制约非营利组织发展。

税收优惠理论。北京大学法学院副教授金锦萍就国外非营利组织税收优惠主要理论作了详细介绍和阐述。她认为:传统辅助理论主张非营利组织之所以可以享受税收优惠政策原因是基于公共利益考量,因为这些组织活动是让社会公众受惠,要么是提供一般公共有利的物品,比如教育、医疗等等,要么就是向具有特殊需要人群提供普遍商品,既然非营利组织向社会提供这种本应该由政府提供的物品,也就意味着为政府减轻了负担,赋予了其免税待遇就具有了正当性。

资本结构理论基于非营利组织禁止分配原则,非营利组织成员不得对其财产和营利进行分配,这个可以弥补和约失衡的缺憾。所谓和约失灵就是某些领域消费者往往缺乏足够信息评估组织服务质量,要么是因为服务购买者并不是最终消费者,比较典型的例子有可能是托儿所和养老院。

利他主义理论强调非营利组织除了直接向社会提供本应该由政府提供的公共物品之外,还有一些高于这个意义的更高级公共利益。比如非营利组织提供公共物品的时候能够弥补市场失灵和政府失灵的缺憾,非营利组织比政府组织更有效率和效益。

税基定义理论(也称收入定义理论)认为非营利组织收入本身不是税基,非营利组织收入本身不应该被课税,在收入方面非营利组织收的会费和捐赠不应该被视为收入,而是赠与行为。

金锦萍认为,国内学界对这个制度法理基础的论证没有开始,上述理论主要是美国学者的研究探索,它能否在中国目前法律框架内得到同样认可,难度较大。由于税收方面法理基础的缺位,导致非营利组织所得税优惠政策在现实中很难得到认同,尤其是得到国家税务部门和财政部门的认同。

青海民政厅副厅长赵泳在点评中指出,不同国家对于非营利组织税收规定是不一样的。这些法律规定也是根据各国非营利组织发展的实际制定出来的,是基于对本国非营利组织的认识、特点把握和内涵确认的基础上制定的。我国在这方面还有待于进一步研究,只有这样才能认识清楚、分析到位,才能够提出一些好的法律建议,才能制定一些好的法律。同时,把这些好的法律很好地贯彻下去,就能够促进我国非营利组织的健康发展。

中国政法大学教授崔威点评认为,非营利组织在税收政策和法律执行上的参与是对中国税法的一个好事情,通过非营利组织正当的社会定位,从事一种无私的追求,并通过这种方式维持自己的权利,一方面是维持自己在现有法律方面的权利,另一方面则是推动政策制定,推动新的制度建立,这是非常重要的。

北京大学公民社会研究中心执行主任师曾志教授认为,目前我国公益组织的专业性、透明性和问责力等都需要提高,要加强新闻媒体对于非营利组织、公民社会发展的正确认知和引导。要在非营利组织税法方面推动公民社会发展,目前仍需多方努力。

热点二:政策盘点

现行税收优惠政策。国家税务总局研究所副所长靳东升就我国现行非营利组织税收优惠政策作了详尽分析。他认为,目前我国的整个税制政策是在不断进步、不断完善的,但是问题也不少。十二五期间会有许多重大的税收改革,将会广泛征求社会意见,如增值税、个人所得税等,与非营利组织有很大关系,需要深入研究,从理论上和舆论上做好准备。他强调,目前税收环境造成管理从严对非营利组织事业发展是有障碍的,关键是非营利组织要加强自律,税收政策要更多体现公平,让符合条件的非营利组织获得税收优惠。

公益捐赠税前扣除问题。国家税务总局处长殷丽海认为,总体来讲,我国现行的公益捐赠税前扣除政策主要包括以下三个方面:对企业捐赠的税前扣除政策,对个人捐赠的税前扣除政策,特殊捐赠的税前扣除政策。对于企业捐赠的税前扣除政策主要包括以下三个方面内容:一是对纳税人将房地产无偿捐赠给非营利组织不取得收入,不征收土地增值税。二是对企业通过公益性的社会团体,县级以上人民政府及其组成部门,以及公益性群众团体,用于公益事业的捐赠,在企业年度利润总额12%的部分,允许在企业所得税税前扣除。三是2008年1月1日以后成立的非公募基金会,对于原始基金的捐赠人提供的捐赠,在这个基金会获得捐赠税前扣除资格以后的当年进行企业所得税汇算清缴、汇总纳税的时候,可以进行税前扣除。他认为,对我国捐赠税前扣除政策要给予客观的评价,要实事求是,要一分为二。从我国现行的捐赠税前扣除政策与国际情况比较来看,目前我国的捐赠税前扣除政策在政策的比例上属于中上水平,是比较优惠的,同时也是与国际惯例接轨的。另一方面来看,我国现在捐赠税前扣除政策规定很好,但门槛相当高,监督管理也很严,获得免税资格的非营利组织数量比较少。一些基金会、慈善组织和公益性群众团体,现在是不能申请捐赠免费资格的。另外,大多数社团,以及没有合法登记的草根组织也都不能享受捐赠免税资格,覆盖面还有待扩大。另外,在审批管理上存在很多操作问题,比如审批时间还太长,在审批过程中如何与非营利组织评估、年检和日常登记管理问题进一步衔接,还需要大家进一步研究和探讨。

热点三:实践困境

个案税收难题。中国国际民间组织合作促进会秘书长黄浩明对该组织自身运行中的税收实践困境作了解读。他指出,目前困难主要体现在六个方面:一是营业税,现在用中央行政事业单位资金往来票据范围很窄,做项目不能收,要收就必须开营业税;二是公益捐赠范围定义面太窄;三是免税资格认定难,做免税登记必须同时具备国税和地税;四是资金来源免税难;五是免契税但不免房产税,房子要卖,就要补交契税;六是项目捐赠用途受限,相当于代收资金是否免营业税和企业所得税也是问题。有鉴于此,他建议:一是参照国外惯例,一个机构只要登记为非营利组织,从登记到管理采取一条龙模式,统一一个号,便于登记,也便于监督,非营利组织好操作,政府也好管理和监督;二是国家由一家税务部门管理,目前分成国税和地税,调整为地税属地管理;三是民政部门可以办理转登记,对公益类公司除了转民非、转基金会、转社团外,也可对其行为认定,这种形式可使有更多人关心非营利组织发展。

基层组织身份难题。深圳社科院徐宇珊博士提出,现在很多在基层中小型社会组织面临的一个问题是社会组织税务登记率特别低。深圳有初步统计,可能在税务部门登记的社会组织还不到50%。如果这些组织都没有在税务部门登记,后面问题根本无从谈起。目前深圳面临一个实际困难,就是无论是国税还是地税部门都没有实际从事非营利组织税务管理专业人员,根本没有精力关注这些社会组织。再一个就是现在深圳实行民间组织直接登记,直接登记之后面临的是民管局监管问题,怎么样能够建立民管与工商、税务部门的联合监管机制,实现民间组织管理局和税务等部门联合起来对社会组织进行监管,并通过税务部门推动社会组织的监管,来降低直接登记后带来的各种风险,这也是深圳现在一直讨论但是并没有真正得以解决的现实问题。

基金会税收难题。南都公益基金会副秘书长刘洲鸿就基金会税收政策问题提出建议,一是建议只要经民政部门审批,不管基金会也好,民非也好,社团也好,只要是非营利组织,就应该自动获得捐赠税前扣除的免税资格,包括收入免税问题,对这个自然获得没有必要再认证;二是建议对于投资等营利性收入也应该给税收优惠。他强调,对于投资收益征收所得税,也是对大型非公募基金会的成立说“不”,这个也是跟国家把《企业所得税法》提高12%的税前扣除是矛盾的。如果那样的话大家都不愿意捐那么多,12%根本起不到任何激励作用,与国家政策本身也是矛盾的。这会导致非公募基金会不断萎缩。

中央财经大学教授黄震在点评中指出,从基金会的视角来看,基层实践集中了以下几个问题:一是免税资格认定很难;二是地方税务部门的自由裁量权太大;三是基金会等非营利组织公益性捐赠税收扣除存在问题约束了捐赠。

热点四:征收监管

民政部民间组织管理局副局长刘忠祥在发言中指出,利用税收政策培育和监管非营利组织是世界各国的通行做法。无论是在美国还是在欧洲,无论是成文法还是判例法,都是如此。非营利组织的税收优惠政策也不是一蹴而就的,各个国家都是在不断变化、不断完善的,我国也不例外。我国非营利组织的税收法律是在不断前进、不断进步的,特别是进入本世纪,法律还是进步很快。从《个人所得税法》、《企业所得税法》的出台,民政部门积极配合出台《企业所得税法实施条例》。他同时强调,我国税法目前关于非营利组织的认识在不断提高,优惠力度也在增大,当然也存在一些问题。他建议从发展和政策制定角度方面考虑:一是加强非营利组织自律。因为自律,公众才信任,政府才信任,这样制定政策的基础就比较好;二是在制定政策要有分类,比如按照组织分类或者按照行为分类,等等一些办法。

“大棒”和“胡萝卜”。清华大学公共管理学院教授王名认为,非营利组织的税收问题,实际上涉及两个主要方面,一个是非营利组织的活动,另外一个就是税收。非营利组织是一种公益性的结社,它涉及到一种结社行为,涉及到规制问题,税收就是涉及到的规制问题。打个比喻,一个是“大棒”,一个是“胡萝卜”,为什么要规制?是因为给你“胡萝卜”,所以要规制你,非营利组织的税收问题就是你想要“胡萝卜”的话,就给你规制,这个规制就是要通过带有刚性的制度形式,给一个界定,哪些是非营利组织,什么样组织、什么样的组织性质,包括它的行为和它的活动是否属于非营利性的,这是规制问题。另外一个问题就是“胡萝卜”,什么样的东西是“胡萝卜”?或者从非营利组织自身角度来说,它想要做什么?提供的是什么样的一种产品。现在一般把非营利组织分成三类,在国内是分成社团、基金会和民办非企业单位。我是分成两类,一类是“人会”,一类是“金会”。一类是人的结社,一类是财产的结社,这两类就是我们讲的非营利组织,核心问题都是结社的问题,通过结社开展公益或者是互益性的活动。在结社和活动,包括它的影响,这三个方面都涉及到相应的优惠政策问题,就是相应的“胡萝卜”问题。

“少取”和“多予”。中央编译局《经济社会体制比较》杂志副主编丁开杰认为,非营利组织税收是一个大问题,也是一个小问题,如果放在非营利组织众多问题当中来看,它可以是一个小问题,但是如果放在整个非营利组织完善来看,它又不是一个单一的问题,是一个大问题。他认为,对于中国现在非营利组织发展来说是一个治理问题,即外部环境治理和内部治理结构完善问题。对于中国非营利组织的发展,就应像现在对待农民一样,要少取多予。(郭小刚)

 

来源:《社团管理研究》2011年第1期

 

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