尊重牧民首创精神 推进牧区制度创新
2008-7-23 新闻来源：内蒙古广播网
胡敬萍 敖仁其
问：上世纪80年代初草原牧区施行的“草畜双承包”、“双权一制”改革，对牧区的发展产生了怎样的影响？
胡敬萍：上世纪80年代初，我国牧区施行的以“草畜双承包”和“双权一制”为主要内容的经济体制改革，对牧区经济社会发展的影响可以说既广泛又深刻。所谓广泛，即是说这一制度变迁不仅仅对草原畜牧业经济产生了重大的影响，而且对牧区的放牧方式、生态环境、社会关系、牧民生计、乃至当地的民族文化都产生了程度不同的影响。所谓深刻，则是说这一制度变迁对牧区、牧业和牧民的影响不止于一些表面上的改变，也引发了一些不容忽视的深层次的矛盾和问题。
到目前为止，全国草原承包面积已达30多亿亩，约占可利用草原面积的70％，其中承包到户的草原占承包总面积的68％，达到20多亿亩。由于在相当程度上草场和牲畜的使用权和所有权得以明晰，牧民的生产积极性被迅速调动起来，对自家草牧场建设与保护的投入不断加大，随之牧区的牲畜头数不断增加，畜牧业经济也一度出现了欣欣向荣的景象。此外，由于草场产权归属在法律上得到确认，不仅一些非法占用草场的情况得到了一定程度的遏制，同时也为牧区基层组织和牧民维护自己在草场上的合法权益提供了法律依据。然而，由于草原牧区特有的自然生态环境的制约，随着市场经济的发展和市场竞争的加剧，以及各种主客观因素的交互作用，近十余年来内蒙古草原牧区开始出现一些新情况、新问题和新矛盾。
首先，草场分片承包到户的破碎化经营方式与内蒙古非平衡生态系统草原之间不相适应，在一定程度上加剧了内蒙古草原的退化和沙化。草原畜牧业是在适应干旱草原非平衡生态系统的基础上形成的，而且有着上千年的发展历史。这种以自然草地资源为基础的草原畜牧业要求规模化利用干旱多样的草地资源，而细分到户的草场不足以满足草原畜牧业发展对草场规模使用的客观要求，容易造成小范围草场放牧，畜牧往返践踏、过度啃食，而导致以定居点为中心向周边辐射的草原荒漠化趋势。另外，小范围草场内的地表水分布不均，导致牧民定居后长期抽取地下水，形成地表植物的枯死和草场的退化。
第二，由于各种自然因素和人为因素的共同作用，牧民生计与草原畜牧业的可持续发展面临窘境。随着全球气候变暖，内蒙古草原变得更加干旱多灾，这不仅使得依托草场资源的自然畜牧业举步维艰，牧民的可支配收入不断减少，而且还导致了畜牧业的生产经营投入大幅增加，购买饲草料、牲畜饮水和浇灌饲料地等大大增加了牧民的经济负担。草场承包也加大了牧户单家独户抵御自然灾害的难度，不少牧户由此沦为贫困户。西乌旗某嘎查在1999年还没有贫困户，而8年后贫困户竟占到了全嘎查牧户总数的1/3还要多。东苏旗某嘎查，到2007年底，贫困户甚至已经接近整个牧户的一半。
此外，牧区由传统的集体经济进入家庭承包经营后，虽然克服了平均主义的弊端，但客观上打破了草原畜牧业原有的适度规模畜群和按不同畜种、畜群划分的劳动分工。家庭经营的“小而全”，与市场需求的规模化、专业化、标准化不相适应，加上生产经营成本高、市场信息闭塞、市场环境不成熟、权益保障难，特别是牧户与市场之间缺乏有效的联结等问题，使得一家一户的“小牧”经济很难在市场经济中占到先机，这也就影响了整个草原畜牧业发展的质量与水平。
第三，草场承包经营后，由于一家一户的生产经营模式取代了过去的生产模式，因而对牧区人与人之间的关系也产生了潜移默化的影响。在历史上，为了应对严酷的自然环境，提高生产效率，共同抵御自然灾害，草原上的牧民有着强烈的互助合作精神。他们习惯于大家一起去完成一家一户难以完成的剪毛、去势、打马鬃、烙马印、洗羊等畜牧业集体劳动，长此以往形成了互助合作的集体主义精神。草场要大家共用，畜群周转需要统一调配。而草场承包到户以后，围栏的出现不仅限制了牲畜的游动采食，打破了不同季节使用不同草场的放牧方式，也导致了劳动力的缺乏，生产效率的下降，甚至大大增加了牧民之间因草场而引发的纠纷，严重地影响了牧区人际关系的和谐与社会的稳定。
最后，草原上少数民族牧民的民间知识与传统文化也面临挑战与衰落。草原文化的传承主要取决于产生这种文化的生态环境和社会环境的状况，其中最基本的就是与草原畜牧业相适应的生产生活方式与社会经济组织结构。由于在牧区近些年兴起的工业化以及受农耕文化的影响，传统的牧区社会逐渐演变为牧业、半农半牧、农耕3种经济文化类型，致使许多珍贵的民间知识和优秀的草原文化传统的生存与发展空间明显缩小。而文化多样性的衰落与消失不仅会对生物多样性带来负面影响，使我们的草原生态系统遭到破坏，而且还会进一步影响到牧区的可持续发展。
问：面对牧区经济体制改革后发生的新情况、新问题、新矛盾，内蒙古牧区的牧民又是如何应对的呢？
胡敬萍：为解决上述矛盾和问题，自2000年以来，内蒙古牧区已有一部分有文化、市场意识强、善经营、懂管理、有威信的“能人”, 按照“民办、民管、民受益”的原则，尝试组建各类形式的牧区合作经济组织。就拿内蒙古自治区最早出现的巴彦托海嘎查奶牛合作协会来说，在草场承包到户经营后，随着市场竞争的加剧，草原畜牧业产业化经营中开始出现了社会化服务不完善，畜产品难卖；不了解市场需求与变化，畜产品积压；分散经营难以进行草原建设，草畜矛盾突出等一系列新问题。为了克服草场承包和市场经济背景下出现的新问题，15户牧民在嘎查党员干部的带动下，于2001年创建了奶牛合作协会，希望通过平等合作、互助互惠、自我服务来解决新的问题和矛盾。奶牛协会的建立确实为牧民解决了单靠一家一户难以办到的许多实际问题。如在价格问题上与乳品企业谈判，提高了鲜奶的价格，增加了牧民的收入；借助协会集体的力量，及时阻止了困难牧户母牛犊的大量流失；加快了草场生态环境建设，改善了畜牧业生产的基础条件，促进了奶牛业的发展；协会形成的互相帮助、共同富裕的氛围，更是密切了会员间的人际关系。
再以西乌旗的哈日高毕畜牧业协会为例。这个协会成立于2003年1月，由8户牧民自愿联合组建。协会成立的背景，一是草场严重退化导致的生产成本持续上升；二是1999—2001年连续3年遭受严重自然灾害，却无法像以前一样通过游牧解决饲草问题；三是银行提供的贷款远不能满足牧民的生产需要，民间借贷加速了不少牧民的贫困化。为了降低随着草原退化带来的生产经营成本的上升以及市场风险，牧民想到通过合作实现规模化经营，来增强抵御自然灾害与市场风险的能力。这个协会成立5年多来，一直以保护与恢复草原生态系统、遏止牧民贫困化趋势和发展现代草原畜牧业为宗旨，通过完善组织与健全制度，实现优化重组生产要素，尝试建立牧区可持续发展机制。他们的努力逐步得到本嘎查、相邻嘎查、相邻苏木、甚至相邻旗县牧民的认可和参与，到现在为止，该协会已发展到跨旗域的5个苏木，共有65户牧民自愿参加。
问：内蒙古草原牧区的合作经济组织主要具有哪些特点，在哪些方面取得了明显成效？
胡敬萍：从2000年锡林郭勒盟和呼伦贝尔市最早出现牧民专业协会至今，内蒙古24个纯牧业旗已建了263个牧民合作经济组织。他们的主要特点,一是参加的牧户还不是很多，只占总牧户数的9.9%，尚处在牧区合作经济组织发展的起步阶段。 二是合作经济组织在各盟市发展很不平衡，其中锡林郭勒盟有210个，占到了总数的80%。三是尽管经营服务内容涵盖了资金、信息、技术、生产、供销、加工等方面，但绝大部分还停留在单一产品生产和销售领域，合作的层次还不深。四是主要依赖于能人的带动、企业的牵头和政府的促进，而且大多规模较小，带动能力不够强。五是大部分牧民合作经济组织在内部治理方面还缺乏经验和必要的指导。六是在建立与市场有效联结方面仍然显得比较薄弱。七是一部分牧民协会还没有真正运作起来。
尽管牧区合作经济组织的发展尚处于起步阶段，其内外环境还存在不少困难和问题，但它还是在许多方面取得了明显成效。一是一些牧民协会已经在草场资源整合与规模化利用方面，对草场的退化起到了积极的遏制作用。二是联合购销，一方面使会员牧户降低了生产成本的投入，另一方面又使销售价格得到了提升，两方面都可以增加牧户的直接收入。三是在能人的带动和传授下，草原畜牧业生产的科技含量得到了实实在在的提高，也就大大促进了牧民收入的增加。四是合作增强了会员户整体抵御自然灾害的能力，协会成了会员户的经济后盾。五是民族文化传统在市场经济条件下得到弘扬，人与草原、人与人之间的关系得到改善。六是分工协作既节约了劳动力，又提高了生产效率。总之，牧区合作经济组织在牧区经济社会可持续发展中的积极作用正日益凸显出来。
问：牧民们对合作经济组织是怎么看的？参与合作或不参与合作的主要理由是什么？
胡敬萍：在我们项目组入户调查的176个牧民家庭（其中参加与未参加协会的牧户各50%）中，总体上看，牧区合作经济组织受到了广大牧民的关注和认同。按照认同内容的程度，大概的排序是：合作经济组织便于草场科学、合理利用和保护草原；有利于合作经济组织内部分工协作并降低生产成本、提高效益；有利于规模化、产业化、标准化生产；有利于畜种改良、科技进步与提高牲畜品质；有利于有组织地进入市场并维护牧民的经济效益；有利于降低生产风险，共同抵御自然灾害；有利于转移劳动力，缓解人口对草场的压力；有利于家庭成员间和社区成员间的关系和谐……，为此大多数牧民表示支持并愿意积极参与其中。之所以牧民会如此认同牧民专业协会，其中重要的一点就是这种新型的合作经济组织与牧民传统历史文化中的互助合作精神相契合。
当然，在调查中，也有一些牧户由于承包经营后个人的基础设施投入太大，合作后如何处置这些固定资产还没有明确的说法，对加入协会存在疑虑；还有不少牧户对个人在合作经济组织中的权力、责任和义务认识不清，对新型的合作经济组织与大集体的区别存在模糊认识，因而行动迟疑，抱有怀疑和观望的态度；也有一些牧户则因为自身不具备暖棚、牲畜或缺乏资金等必须的条件，暂时没有参加；此外，因对协会带头人无法建立起信任而放弃参加牧民协会的牧户也占有一定比重。
问：为什么在市场化改革和全球经济一体化的今天，草原牧区会出现这类新的经济组织制度的创新呢？其更深刻的原因在哪里？
敖仁其：牧民合作经济组织的产生和发展，在很大程度上是改革开放、社会转型和全球经济一体化的产物。若要具体分析这类经济组织制度创新产生的原因，我认为主要涉及到如下四大因素。第一，从大范围的客观环境来看，进入21世纪，经济市场化和一体化已成为必然的趋势。与这种趋势直接相适应的是经济生产的市场化、规模化和标准化。任何一种经济类型，其产品的生产、分配、交换和消费都必须以市场为依托，畜牧业生产同样要遵循客观的市场规律。第二，牧民合作经济组织的出现，是牧民为摆脱牧区“草畜双承包”、“双权一制”的制度变迁所带来的各种矛盾和困难的一种努力和探索。牧区牧民自发地进行制度创新，建立合作经济组织，事实证明，这有助于牧区摆脱各种问题和矛盾的困扰，实现牧区的可持续发展。第三，牧区合作经济组织的产生和发展，在一定程度上与牧民历史上创造和传承的游牧文化有着密不可分的联系，游牧文化促进了合作经济组织的发展和壮大。千百年来，牧区牧民在自然畜牧业的生产过程中互助合作，曾发明过很多互助合作的形式和组织，如历史上的“阿寅勒”、建国初期出现的常年合作组和临时合作组等。牧民的这种合作习惯，最终形成了一种合作文化，成为了游牧文明中不可或缺的一部分。新型的合作经济组织，融合了牧区游牧文化中的合作精神，在广大牧民的认同和支持下不断发展壮大。第四，在合作经济组织的发展过程中，部分发起人和领导人的作用也是一个不容忽视的因素。尤其是在合作经济组织初步发展的阶段，牧区有一部分有文化、市场意识强、善经营、懂管理、有威信的“能人”, 按照“民办、民管、民受益”的原则，敢为人先，积极探索，尝试组建各类形式的牧区合作经济组织，点燃合作经济组织的星星之火，在后来合作经济组织的发展和壮大过程中，他们也起到了很大的推动作用，尤其是对于以能人带动型为组织形态的合作经济组织。例如新巴尔虎左旗的绒山羊协会，就是在其党支部书记兼绒山羊繁育技术能手额·巴图的积极带动下成立的。他担任协会会长期间，协会以为牧民服务为理念，2006年，以统一价格出售羊绒，0.5公斤比零散出售高出15元，当年共出售羊绒10吨，为牧民增收30万元，提高了牧民的经济利益，使牧民得到了实惠。
至于这类经济组织制度创新产生的更深刻原因，我认为这要追溯到经济基础与上层建筑的辩证关系这个层面上来。经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础，当上层建筑与经济基础不相适应时，则会阻碍社会经济的正常发展。内蒙古草原牧区的生产方式是典型的自然畜牧业生产方式，游牧、轮牧是其主要的放牧方式。这类经济类型所要求的是草场和畜群的适度规模化和生产的专业化和产业化。草场家庭承包制生产经营，将草场细化分给个体牧户所有，导致“小而全”的家庭经营。实践证明，这种制度与牧区的经济生产方式是不相适应的，它违背了草原畜牧业生产的客观规律，从而影响了牧区社会的可持续发展。牧区合作经济组织的创新，将多数牧户联合起来，成立牧民专业协会，在生产经营的各个环节，牧民互助合作，促成规模化、专业化和产业化生产的形成，与自然畜牧业的经济生产方式相适应，促进了牧区社会经济的进一步发展。总之，草原畜牧业的生产经营方式决定了在市场经济条件下草场家庭承包制在大部分牧区将逐渐被多种多样的牧民合作经济组织所代替。
问：敖老师，您是否可以从制度经济学和组织经济学理论的角度，来解释一下合作经济组织为什么能够促进牧区的全面可持续发展？
敖仁其：近年来牧区产权制度改革的核心内容是强化私权，弱化公权。只有恰当地匹配公权与私权的关系，才能解决效率、平等与可持续发展问题。
草牧场产权制度改革的思路基于：一是“公地悲剧论”；二是牲畜私有户养与草牧场共同使用之间的矛盾。草牧场产权制度改革的基本内容是草牧场使用权落实到户，30年不变。解决“公地悲剧论”或牲畜户养与草场公有矛盾的基本逻辑推理——只要明确草牧场产权界线（家家户户围栏放牧）：草牧场使用权承包到户就能很好地解决上述问题。要知道，由于人口多、牲畜多，户均草牧场面积小，加之地貌、草原等级、牧道、水源等外部环境分布不均衡，会导致两种结果：一是不少地区承包到户的草牧场由于面积过小而不能满足牧草再生——轮牧的起码规模条件，造成对草牧场的强度、重复利用，造成草牧场沙化、退化；二是不少地区草场名义上划分到户，事实上很难做到，并导致大户对小户、无畜户草场资源的事实上剥夺，“公地悲剧论”仍然存在。要想突破这一制度设计的缺陷，当然不能全盘否定草牧场承包制度在明晰产权制度方面的功绩，而问题的核心是要设计一种产权制度：既规避传统经济的产权模糊和“公共地悲剧”，又要保证草原牧区的基本生态特征——非平衡草原生态系统所必须的轮牧——休牧制度。
草牧场使用权承包到户仅仅是明晰草牧场使用权主体的一种初级形式，草牧场承包到户政策与长期、稳定、有效的草牧场产权制度还有相当的差距，不能等同而言，甚至这种政策选择被过高地估价，可能引起自我无穷延续而引发的制度安排扭曲。
我们提出的基本思路是：保证轮牧——休牧制度能够运行的草牧场面积。在符合轮牧——休牧制度能够有效实施的草牧场面积内可以联户经营，也可以是股份制牧场，少数有条件的地区可由牧业大户或牧场主经营。草牧场经营权的组织载体，必须根据不同的自然、经济条件及历史文化传承，采取逐步的、多样化的方式，切不可搞一个模式。草牧场产权制度变革的核心内容是建立草牧场的明确产权主体：相对完备和独立的集体所有权、相对完备和独立的个人使用权、体现集体所有权与个人使用权的相对完备和独立的司法程序。要明确和完备各种产权的组织载体，包括所有权、经营权、管理权的组织载体和相应的组织形态，并确定、规范它们的经济、法律、财产地位以及职权范围和行为方式。当前应亟待解决的问题是，在草牧场所有权和使用权相互分离的前提条件下，明确草牧场使用权的内涵、范围和行使权利的方式，使之具有规范化的法律和制度保障以及相应的操作规程。在现实生活中，产权主体的具体表现形式可以是以“户”为单位，也可以是联户、股份、租赁、有偿转让等多种形式。
草牧场产权主体的明晰化与草牧场利用适度规模化之间既有一致性或统一性，又有差异性或矛盾性。所谓一致性是指在一个相对边界清晰的、能够达到适度规模的放牧单元内必须有一个明确的产权主体及其相应的组织形式；所谓差异性或矛盾性则是说在一个适度规模的放牧单元内（草场类型、地貌、水源的合理组合），可以有多个产权主体，但由于多种社会制约因素，多个产权主体之间很难达成有效的契约（产权主体的初始条件差异大或控制能力悬殊），导致不公正。解决这一矛盾需要我们设计一种易于监督和操作的契约合同。
为此，我们认为牧区合作经济组织是在产权明晰、多重产权组合基础上实现草牧场规模利用的有效组织载体。只有形成多重的牧户之间的联合、分工合作、互助，才能管理好规模适度的“五畜”，最有效地利用草地资源，共同抵御自然和市场风险。内蒙古牧区合作经济从互助组到牧业合作社的发展，由于尊重了制度选择主体的生产方式、文化传承、自发性与自主性，解决了不少亟待解决的问题。
问：牧民自发走互助合作的道路，进行牧区社会经济组织制度的变革与创新，对于政府决策部门来说带来了哪些启示？
胡敬萍: 我认为，内蒙古牧区各族牧民自发组织起来进行牧区经济组织制度的创新与探索为我们带来的重要启示就是，政府部门在民族地区，特别是具有特殊文化历史传统和生产生活方式的地区进行决策时，应该充分尊重牧民作为牧区主体在制度安排上的参与权和选择权。这一点不仅是我们党执政为民的基本要求，也是政府在公共管理和制定政策方面时代发展的大趋势。